Оценка правовой ситуации в сфере психического здоровья с учетом Конвенции о правах инвалидов

Конвенция ООН о правах инвалидов (далее — КПИ) была заключена в г. Нью-Йорке, США, 13 декабря 2006 г. и ратифицирована Республикой Беларусь 18 октября 2016 г. Согласно ст. 8 Конституции Республики Беларусь 1994 года, Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. Согласно ст. 21 Конституции, обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства. Каждый имеет право на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий. Государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства.

Цель КПИ заключается в поощрении, защите и обеспечении полного и равного осуществления всеми инвалидами всех прав человека и основных свобод, а также в поощрении уважения присущего им достоинства (ст. 1 КПИ). Согласно той же статье, к инвалидам относятся лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими. Это же определение было введено в белорусское законодательство еще в 2009 году. Такая формулировка содержится в ст. 1 Закона Республики Беларусь от 11 ноября 1991 г. N 1224-XII «О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь» в редакции Закона РБ от 17.07.2009 N 48-З.

При этом необходимо помнить, что в Республике Беларусь статус инвалида присваивается уполномоченным государственным органом — медико-реабилитационной экспертной комиссией (МРЭК). Соответственно, по смыслу белорусского законодательства, действие КПИ распространяется только на тех лиц с психическими заболеваниями, которым официально присвоена инвалидность. Их доля в общем количестве лиц с психическими заболеваниями представляется очень небольшой. Найти конкретные цифры в открытом доступе автору не удалось.

При этом в основополагающем нормативно-правовом акте, регулирующем сферу психического здоровья в Республике Беларусь – Законе Республике Беларусь от 7 января 2012 г. № 349-З «Об оказании психиатрической помощи», вообще не упоминаются люди с инвалидностью. Речь там идет только о пациенте — это лицо, страдающее психическим расстройством (заболеванием), лицо, совершающее действия, дающие основания предполагать наличие у него психического расстройства (заболевания), лицо, обратившееся за оказанием психиатрической помощи, лицо, получающее психиатрическую помощь (ст. 1 Закона).

Несмотря на введение в белорусское законодательство такого обновленного понятия, квалификация человека в качестве инвалида по-прежнему имеет односторонний медицинский характер. Согласно п. 5 Инструкции о порядке и критериях определения группы и причины инвалидности, перечне медицинских показаний, дающих право на получение социальной пенсии на детей-инвалидов в возрасте до 18 лет, и степени утраты их здоровья, утвержденной Постановлением Министерства здравоохранения                                               Республики Беларусь 25.10.2007 № 97, условиями признания гражданина инвалидом являются:

  • нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами;
  • ограничения жизнедеятельности (полная или частичная утрата гражданином способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться или заниматься трудовой деятельностью);
  • необходимость в мерах социальной защиты, включая реабилитацию.

Прямой связи между определением инвалида и данными условиями не прослеживается. В данном документе определены принципиально другие характеристики инвалидности, нежели те, что представлены в КПИ, их можно назвать лишь только частично перекликающимися.

Несмотря на принятие определения «инвалид», соответствующего Конвенции, использование этого термина остается проблематичным ввиду сохранения определения «инвалидность» по основанию ограничений жизнедеятельности. При этом сохраняются в Гражданском кодексе архаичные определения «слабоумие» и «душевная болезнь». В течение последних десяти лет белорусское право хаотично пополняется произвольными названиями лиц с инвалидностью: «лица с особенностями психофизического развития», «лица с ограниченными возможностями» и т.п., что по существу относится к буквальному определению данному в Конвенции, – «people with disabilities» – буквально «люди с инвалидностью»[1].

Элементы действующей в Беларуси системы признания гражданина недееспособным находятся в противоречии с принципами и нормами КПИ. Данная система также имеет в основе медицинскую природу, когда само по себе наличие у гражданина психического расстройства (душевной болезни или слабоумия) напрямую увязывается с отсутствием у него возможности жить самостоятельно, самому принимать все решения в своей жизни, т.е. подлежащему лишению статуса полноценного человека – признания недееспособным, и на этом основании обретающему опекуна, отныне принимающего за него все важные решения. С одной стороны, этот социально-правовой институт призван защитить права и законные интересы гражданина, с другой – может быть инструментом для их нарушения. Также необходимо заметить, что сам гражданин, лишенный дееспособности, не имеет возможности инициировать вопрос о признании дееспособности. Согласно ст. 4 Закона «Об обращениях граждан», письменные и электронные обращения от имени недееспособных граждан подаются их законными представителями – родителями и (или) опекунами. Устные обращения недееспособных граждан излагаются на личном приеме их законными представителями.

В международной практике уже давно и четко прослеживается тенденция отказа от медицинской модели недееспособности и перехода к минимальному ограничению прав гражданина при максимальном обеспечении автономии личности. Общий подход к осуществлению прав и свобод лицами, которые страдают психическими расстройствами, сформулированный в ряде международных актов, предполагает, что такие лица должны иметь возможность осуществлять все гражданские и политические права, а ограничения этих прав допускаются строго в соответствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и не могут основываться на одном лишь факте наличия у лица психического заболевания. То есть речь идет о максимальном сохранении дееспособности человека, а также о том, что любая мера защиты должна быть пропорциональна степени дееспособности и определенным образом подстроена под индивидуальные обстоятельства и потребности человека.
         Большая часть компетенции при решении вопроса об ограничении личной автономии или полном замещении в принятии решения самим лицом, отводится суду. Полагаем, что решения судов в будущем будут более расширенными и должны отвечать на вопросы о личном участии в принятии решений лицом в конкретных сферах гражданских отношений. Но традиционно суды принимают решения исключительно на основании экспертного заключения, несмотря на то, что ни одно доказательство не имеет заранее установленной силы, и не сложно предугадать, каким будет решение, если экспертное заключение не может адекватно ответить на вопросы о том, каким образом и в каком объеме лицо может осуществлять свою праводеесубъектность.[2]
         Еще одним из принципов КПИ выступает недискриминация. Следует заметить, что оно недостаточно часто встречается и недостаточно детально раскрывается в белорусском законодательстве. В частности, оно полностью отсутствует в Законе РБ «Об оказании психиатрической помощи». В Законе Республики Беларусь от 23.07.2008 г. «О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов» это понятие опосредованно встречается только в ст. 24, где указано, что при проведении реабилитации инвалиды имеют право на, в том числе, равное, уважительное и недискриминационное отношение к себе со стороны лиц, участвующих в проведении реабилитации. В Законе Республики Беларусь от 11.11.1991 г. «О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь» в ст. 4 указано, что одним из принципов государственной политики Республики Беларусь в области социальной защиты инвалидов является запрещение дискриминации по признаку инвалидности, но определения этого понятия нигде в законодательстве не содержится.

Таким образом, в законодательстве закреплен запрет дискриминации по признаку инвалидности. Тем не менее, целесообразно на законодательном уровне закрепление не только ”принципа недискриминации по признаку инвалидности“, но и четкого императивного запрета данного вида дискриминации для широкого круга субъектов,  а также формулировки определения ”дискриминация по признаку инвалидности“.[3]

Люди с психическими и поведенческими расстройствами (нарушениями) являются самой уязвимой категорий людей с инвалидностью. Ввиду наличия заболевания они ограничены в ряде прав и возможностей, например оказание социальных услуг на дому[4] (социального работника) доступно лишь в случае отсутствия медицинских противопоказаний; для них недоступно санаторно-курортное оздоровление[5] (также не предусмотрена альтернативная компенсация); зачастую из-за отсутствия родственников, доступных вспомогательных услуг на дому они вынуждены проживать в определенных жилищных условиях (интернаты), что непременно ведет к их изоляции и сегрегации от местного сообщества.

Действующим национальным законодательством предусмотрено ограничение доступа для людей с инвалидностью 1-й и 2-й групп быть усыновителями, приемными родителями, родителями-воспитателями детского дома семейного типа, детской деревни (городка), опекунами и попечителями. Расширительный характер списка запретов в виде формулировки «болезни, не вошедшие в настоящий перечень и приведшие к инвалидности 1-й или 2-й группы», на практике приводит к ограничению в праве на свободное и ответственное решение относительно детей всех граждан с 1-й и 2-й группой инвалидности.[6] Исходя из действующих норм оценка заболевания, приведшего к инвалидности, абсолютно не проводится, равно как и не определяется способность человека к выполнению новых для него функций. Таким образом, при решении вопроса об опеке/усыновлении индивидуальный подход совершенно отсутствует – при принятии решения акцентируется внимание не на самом человеке как личности с присущими ему характеристиками, способностями и ограничения, а лишь на его статусе «инвалидности».

Также в законодательстве существуют ограничения возможности граждан с инвалидностью быть родителями в принципе, что также расходится с положениями КПИ. Речь идет, в частности, о нормах Постановления Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 30.03.2010 г. №36, которым утвержден перечень заболеваний, при которых родители не могут выполнять родительские обязанности. В него, в том числе, среди других заболеваний зафиксированы психические расстройства и расстройства поведения. Согласно п. 2 ст. 93 Кодекса о браке и семье РБ, невозможность выполнения родительских обязанностей по состоянию здоровья устанавливается на основании заключения врачебно-консультационной комиссии, выдаваемого государственной организацией здравоохранения. Таким образом, и в данном случае опять же прослеживается медицинский характер нормативного регулирования этого вопроса. Организация здравоохранения, исходя из своей компетенции и функционала, может фиксировать только сам факт наличия у родителя определенного заболевания, который является основанием для признания ребенка нуждающимся в государственной защите и последующего отобрания без лишения родительских прав. Сама возможность выполнения родительских обязанностей никак не исследуется и не принимается соответствующими государственными органами во внимание.

Согласно КПИ, государства-участники подтверждают, что каждый инвалид, где бы он ни находился, имеет право на равную правовую защиту. Также государства-участники признают, что инвалиды обладают правоспособностью наравне с другими во всех аспектах жизни и принимают надлежащие меры для предоставления инвалидам доступа к поддержке, которая им может потребоваться при реализации своей правоспособности. Кроме этого, государства-участники обеспечивают инвалидам наравне с другими эффективный доступ к правосудию.

В контексте оказания психиатрической помощи, пациент, согласно Закону РБ «Об оказании психиатрической помощи», имеет право обжалование действий (бездействия) должностных лиц организаций здравоохранения. При этом конкретного порядка такого обжалования в законодательство не предусмотрено. Предполагается, что пациент воспользуется стандартным порядком обжалования действий государственных органов и их служащих. Такая ситуация приводит к дополнительной закрытости психиатрических учреждений и усугублению неинформированности пациентов.

Также можно сказать, что механизм принудительного психиатрического освидетельствования, госпитализации  и лечения, предусмотренный белорусским законодательством, находится в противоречии с положениями КПИ, в частности, теми, которые касаются регулирования права на равенство перед законом, личную целостность, свободу от пыток, насилия, эксплуатации и надругательств.

Люди с умственными особенностями иногда не имеют стойкого критического мышления, в результате к ним легко входить в доверие и использовать в корыстных целях.

Отсутствие специалистов (персональных ассистентов) по сопровождению данной категории людей и защите их интересов делает невозможным защиту от эксплуатации, насилия и жестокого обращения со стороны окружающих. В стране не реализуются специальные программы по обучению людей с умственными особенностями самозащите от насилия и посягательств, за исключение отдельных программ от НПО.[7]

Согласно КПИ, государства-участники признают права инвалидов на свободу передвижения, на свободу выбора местожительства и на гражданство наравне с другими. В Беларуси в настоящий момент у инвалидов очень ограниченный перечень вариантов выбора места проживания. Целесообразно перенять международный опыт, чтобы рассмотреть внедрение в Беларуси таких моделей, как социально-психиатрические центры и др.

Анализ положений законодательства, направленных на абилитацию и реабилитацию, позволяет сделать вывод о необходимости повышения роли социального и профессионального разделов индивидуальных программ реабилитации инвалидов. Так, представляются целесообразными разработка четких критериев эффективности социальной реабилитации, в основе и конечной целью которых будет изменение уровня социальной адаптации человека как личности, а не только восстановление нарушенных физических, сенсорных, психологических и др. функций; разработка модели конечных результатов отдельных фаз реабилитации, а также четкие критерии их завершения, что позволит нацелить реабилитацию конкретного инвалида на конкретный результат, а не бесконечно растянутый во времени процесс; реформирование подходов к экспертизе ограничений жизнедеятельности, предусматривающее определение медико-социальных последствий основного и сопутствующих заболеваний, постановку социального диагноза с четким определением резервных возможностей человека и мер компенсации его дефектов здоровья.

Данные меры позволят повысить эффективность комплексной реабилитации инвалидов, в частности, понимание специалистами, задействованными в процессе социальной и профессиональной реабилитации инвалидов, самой сущности инвалидности, определить основную цель реабилитации – социальную реабилитацию инвалидов.[8]

Отдельно стоит отметить трудовую реабилитацию людей с инвалидностью в условиях интернатных учреждений. Для лиц, проживающих в психоневрологических интернатах и лишенных деятельности, в ряде ситуаций участие в трудовой реабилитации тождественно осуществлению занятости, приносящей конкретные продукты труда (например в виде услуг). При этом возникают значительные вопросы добровольного принятия решения о выполнении тех или иных обязанностей, по сути являющихся трудом. При такой ситуации всегда остается неразрешенным вопрос принудительности труда в нарушение прав человека. [9]

       Дискуссионными вопросами в трудовом праве являются, в том числе, льготы для людей с инвалидностью в трудовом законодательстве. Проблема в том, насколько, допустим, такие меры, как сокращенная рабочая неделя, запрещение работы по совместительству и др., на самом деле защищают людей с инвалидностью и способствуют их равенству и недискриминации.

Сегодня органом, действия которого лежат в основе мер по профессиональной реабилитации и трудоустройству людей с ограниченными возможностями, является МРЭК. Специалисты МРЭК устанавливают группу инвалидности и выносят медицинское заключение, на основе которого составляется индивидуальная программа реабилитации (ИПР), обязательная для выполнения. Один из разделов ИПР касается профессиональной реабилитации. ИПР определены те виды деятельности, которыми противопоказано заниматься, а также рекомендации по трудовой реабилитации. При этом в первую очередь принимается во внимание состояние здоровья пациента, а не ситуация на рынке труда. Сотрудники МРЭК в своих рекомендациях по трудоустройству зачастую опираются на архаичный список профессий, требующий обновления. Таким образом, лицам с ограниченными возможностями могут быть рекомендованы виды деятельности, по которым нет или недостаточно вакансий в регионах их проживания.[10]

Согласно ст. 33 КПИ, государства-участники в соответствии со своим правовым и административным устройством поддерживают, укрепляют, назначают или учреждают у себя структуру, включающую, где это уместно, один или несколько независимых механизмов, для поощрения, защиты и мониторинга за осуществлением настоящей Конвенции. При назначении или учреждении такого механизма государства-участники принимают во внимание принципы, касающиеся статуса и функционирования национальных учреждений, занимающихся защитой и поощрением прав человека. До сих в Беларуси такого органа не существовало. Будем надеяться, что такой орган будет создан в ближайшее время и его деятельность будет действительно эффективной и полезной.

В данной статье рассмотрены лишь некоторые аспекты имплементации КПИ в Республике Беларусь. Государству, НГО и всем заинтересованным лицам предстоит еще много работы на пути по защите и обеспечению осуществления людьми с инвалидностью всех прав и свобод человека.

Виталий Павлоградский,

юрист Бюро социальной информации для людей с психическими заболеваниями

[1] Нулевой отчет об исполнении Конвенции о правах инвалидов (Минск, 2016). П. 1.

[2] Личная автономия как основа правового регулирования мер защиты людей, имеющих нарушения психического здоровья, в свете Конвенции ООН о правах инвалидов (Перепадя С.М., Ризк О.А., Минина А.А.) http://отрасли-права.рф/article/18707

[3] Национальный доклад о положении инвалидов в Республике Беларусь, п. 75 http://www.disright.org/sites/default/files/source/07.10.2012/file_name187.doc

[4] Постановление Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь и Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 10 января 2013 г. № 3/4.

[5] Постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 20 марта 2008 г. № 53 «Об утверждении Перечня медицинских противопоказаний к оздоровлению».

[6] Нулевой отчет об исполнении Конвенции о правах инвалидов (Минск, 2016). П. 15.

[7] Нулевой отчет об исполнении Конвенции о правах инвалидов (Минск, 2016). П. 90.

[8] Национальный доклад о положении инвалидов в Республике Беларусь, п. 302-303. http://www.disright.org/sites/default/files/source/07.10.2012/file_name187.doc

[9] Нулевой отчет об исполнении Конвенции о правах инвалидов (Минск, 2016). П. 189.

[10] Национальный доклад о положении инвалидов в Республике Беларусь, п. 286.

Добавить комментарий